EL PACTO INCUMPLIDO

XAVIER CASSANYES

 

 

 

Abstract

La desafortunada sentencia del Alto Tribunal sobre la constitucionalidad del Estatuto de Catalunya, supuso poner en duda la efectividad de la vía legal para promover cambios en el statu quo político. La gravedad de aquella sentencia, sobre un texto legal en vigor votado por el parlamento catalán, enmendado y aprobado por el parlamento español y luego por referéndum en Catalunya, está en que puso en duda, minusvalorando, la naturaleza del parlamento español como depositario de la soberanía nacional. 

Catalunya y Euskadi regiones con partidos nacionalistas consolidados, entonces y ahora, y Galicia, como otras Comunidades que tuvieron, la mayor parte de sus historia un régimen foral propio, siguen teniendo una visión de la autonomía distinta a la de otras que compartieron unidad con el reino de Castilla o Andalucía, que sin haber tenido régimen foral tiene características identitarias propias. Ante esas realidades diferenciales, la respuesta del Estado tiene que ser proveer un cauce institucional capaz de colmar las aspiraciones de unos y otros, y reformular la unidad nacional española que es plenamente compatible con el reconocimiento del Estado plurinacional y, administrativamente, con el Estado Federal.

 

 

 

 

EL PACTO INCUMPLIDO

 

La autonomía para Catalunya (como para Euskadi y Galicia) fue una condición indispensable para que se diera el acuerdo de la Transición  y el consenso constitucional. De modo que  en la redacción del Título VIII, se conciliaron dos posiciones políticas encontradas. Las que creían en las virtudes de una modelo territorial federal, federalizante como mal menor, y las que seguían creyendo en la eficacia del estado unitario y centralista en la toma de decisiones, descentralizado administrativamente a lo sumo, sin capacidad legislativa ni ejecutiva. Los primeros, los autonomistas, impondrían su visión política descentralizadora mientras que los segundos recelaban de una excesiva dispersión del poder político aferrándose a un listado exhaustivo de competencias exclusivas del Estado Central y, otras, materias transferibles en las que el Gobierno nacional tendría la última palabra.

De modo que, mientras se proyectaba un nuevo modelo administrativo con las autonomías como instancia intermedia entre el Estado y la escala Local, se blindaban constitucionalmente la autonomía de las Provincias y de las Diputaciones que, en la práctica, actuarían como contrapoderes de las Comunidades Autónomas. A pesar de no establecerse claramente la relación jerárquica entre administraciones, el diseño autonómico fue en sí mismo un avance cualitativo en el empeño por arribar a un modelo territorial que reconociera la diversidad de España y sus identidades históricas significando, para Catalunya y Euskadi que habían sido duramente convulsionadas en los últimos dos siglos, su articulación territorial con España en un plano de reconocimiento institucional y sobre la base de la soberanía compartida del modelo federal.

Por las imperfecciones del diseño constitucional o por una clase política que no creía en el proceso que se había pactado en la Constitución, el marco autonómico sería fuente permanente de conflictos entre los nuevos entes autonómicos y la Administración Central y entre las autonomías históricas y las demás que habían accedido a la autonomía por la necesidad de cerrar un marco territorial homogéneo. Pero la ineficacia del nuevo sistema se hizo patente cuando se cerraba el mapa de la nueva organización regional y ya era evidente la nula sintonía y voluntad del Estado Central por el proceso autonómico. Miquel Roca ya señalaba 1983, nada más cerrarse el mapa autonómico, que la política autonómica había fracasado entre otras,  porque se convirtió el derecho a la autonomía en una obligación “si no quiere se la impondremos”, buscando un modelo homogéneo para realidades heterogéneas. Se desencadenó una competición irracional por asumir competencias, excitando el enfrentamiento entre regiones y con una política de traspasos arbitraria (mal planificada y mal dotada económicamente), sustentada en la filosofía de la tutela asistencial del Estado que garantizaba, en último término, que el sistema no se cayera. Esa ligereza en la política de traspasos y la poca disposición de un Estado funcionarial, y de políticos con mentalidad centralista para el éxito de nuevo sistema, supondría que el progresivo incremento de las administraciones autonómicas no se viera compensado con la paulatina reducción de la administración central periférica, resultando duplicidades y confusión administrativas.

Para muchos analistas no se puede desligar el desarrollo del proceso autonómico del frustrado intento del Golpe de Estado del 23-F. La LOAPA, Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico que ya anunciara Leopoldo Calvo Sotelo en su discurso de investidura, que no llegó a ponerse en marcha porque el Tribunal Constitucional falló en su contra, no hubiera tenido la  misma enjundia sin aquel día de freno autonómico y, muy probablemente, la sombra del golpe ha pesado desde entonces en el ánimo de los políticos al tratar el tema territorial.

Transcurrida la experiencia de cómo se ha funcionado durante estos años, al margen de las ineficiencias y los localismos que se han producido, el saldo no puede ser más que positivo con el pero de no haber conseguido un modelo estable e integrador. Las causas hay que volver a buscarlas en el origen de los porqués del Estado autonómico: el valor de la autonomía y de que las instituciones de autogobierno no significaban lo mismo para unas regiones que para otras.

En la Transición, la vocación autonomista-federalista, y así lo mostraba una encuesta realizada en 1976 por FOESSA, estaba arraigada en las regiones periféricas de la antigua Corona de Aragón y en Madrid, ciudad metrópoli políticamente más madura que su entorno. En las otras regiones, los que se manifestaban autonomistas superaban o equilibraban a los que preferían un estado centralista. Pero cuando se toma en cuenta la suma de autonomistas y federalistas, llama la atención la clara actitud de Barcelona, zona catalana-balear, País Vasco-Navarro y Valencia, y el archipiélago canario que disfrutaba de una descentralización a través de los Cabildos, que se decantaban contra el centralismo en una proporción superior al 60 por ciento. Si, por el contrario, nos fijamos en las regiones que se decantaban por el centralismo, eran la España del Centro, mesetaria, a excepción de Madrid, y las regiones de Murcia y Andalucía. Los políticos de la Transición hicieron un buen trabajo, y con notable éxito, explicando las bondades del nuevo modelo territorial porque, en el transcurso de dos años, el cambio en la conciencia autonómica de las regiones de la España interior y Andalucía fue espectacular.   

La ambición de autonomía política se siente de modo muy distinto en las dos nacionalidades, Catalunya y Euskadi, que en 1976 ya mostraban un sentimiento autonomista bien arraigado. Le siguen Navarra y las Comunidades insulares Baleares, con 29,3 por ciento, y más lejana Canarias, con un 21,5 por ciento. En el otro extremo, son las Comunidades Autónomas centrales con Murcia y la Comunidad Valenciana, la que se decantan por el Estado centralista, con más respuestas de más del 30 por ciento, y mayor del 50 por ciento, si se suman las contestaciones Menor Autonomía y Centralista.

Es en ese diferente punto de partida, que a pesar del tiempo transcurrido parece no haber cambiado, donde está la explicación y el camino para retomar el debate sobre el modelo territorial y no caer en los mismos errores de entonces. De modo que si se pretende una resolución positiva del ganar ganar en este conflicto secular no queda otra que ir al fondo de la discordancia entre Catalunya y España y que, a mi modo de ver, es doble: se está ante un hecho nacional distinto, pero no contradictorio, del ser español y,  financieramente, Cataluña considera que hace una aportación demasiado elevada al Estado y, eso, en perjuicio de sus propias necesidades.

Del arranque del actual soberanismo en Catalunya se suele responsabilizar a aquella manifestación del presidente José Luis Rodríguez Zapatero cuando, en 2003, dijera apoyaré la reforma del Estatuto que apruebe el Parlamento de Cataluña, en plena campaña autonómica que llevó a Pasqual Maragall a la presidencia de Catalunya, con los votos de su partido, Partit Socialista de Catalunya (PSOE), Esquerra Republicana y la coalición Iniciativa per Catalunya Verts e Izquierda Unida y Ecologistas. Pero, el precedente estaría en la condición de reformar el Estatuto recién aprobado (1979), que impusiera Esquerra Republicana de Catalunya para votar favorable la investidura de Pujol en 1980. El compromiso firmado quedaría olvidado por el impacto del 23-F y ante la poca acogida social que iba a tener la reforma de un estatuto con mucho por desarrollar. El impulso definitivo para la reforma fue pactada, en 1999, por Esquerra Republicana Catalunya, Partit Socialista de Catalunya e Iniciativa per Catalunya para el caso de que ganaran las siguientes elecciones autonómicas.

 

Posteriormente, y por argumentos nacionalistas: reconocimiento de Catalunya como nación, un mayor autogobierno y blindar temas como el tratamiento de la lengua, la educación y una mayor financiación, se pasó de una reforma estatutaria a redactar un nuevo estatuto. Para Francesc De Carreras las verdaderas razones son ideológicas y electorales (…) políticas, en el sentido peyorativo de la palabra, (…) razones que no responden al interés general sino a las necesidades internas de los partidos nacionalistas unos, y de oportunismo otros. Pero el caso es que la oportunidad del nuevo estatuto fue abriéndose camino tras la mayoría absoluta del gobierno de Aznar cuando, libre del necesario apoyo parlamentario de CiU, se orientó hacia una política agresivamente re-nacionalizadora española inspirada en la filosofía unitarista de FAES España como nación unida y plural y que considera que la nación española es un proyecto histórico. Un discurso que suena a recetarios integristas del pasado.

La segunda legislatura de Aznar mostró su envite centralizador ninguneando a las Comunidades Autónomas, en especial las de mayor sensibilidad nacionalista, obstaculizando procesos de transferencia de competencias y, en su empeño homogeneizador, expulsando a los nacionalistas de los órganos de ámbito estatal (desde el consejo de radio y televisión españolas, a las instancias de gobierno de los jueces o las mesas del Congreso y del Senado) desencadenando, así, la paulatina radicalización del nacionalismo: el Plan Ibarretxe, aprobado por el parlamento de Euskadi en 2003, y presentado a las Cortes en el primer gobierno de Zapatero en 2005, y  al soberanismo catalán, que tiene su arranque institucional en la sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de Catalunya, en junio de 2010, motivado por el recurso interpuesto por el partido popular, en la oposición.

La desafortunada sentencia del Alto Tribunal sobre la constitucionalidad del Estatuto de Catalunya, supuso poner en duda la efectividad de la vía legal para promover cambios en el statu quo político. La gravedad de aquella sentencia, sobre un texto legal en vigor votado por el parlamento catalán, enmendado y aprobado por el parlamento español y luego aprobado por referéndum en Catalunya, está en que puso en duda, minusvalorando, la naturaleza del parlamento español como depositario de la soberanía nacional. Si desde un punto de vista jurídico los hechos que motivaron la Sentencia son interpretativos, desde la filosofía del derecho y desde la capacidad legislativa de las Cortes se percibe un posible conflicto de competencias, no resuelto. Los estatutos de autonomía junto con la Constitución requieren, para su definitiva aprobación y entrada en vigor, del referéndum de la población afectada por lo que es obvio que están, deberían estar, en un plano jerárquico superior al de las demás leyes orgánicas, entre ellas la que crea y regula el Tribunal Constitucional. De esta guisa, si se aplicara algún principio de proporcionalidad bien pudieran asimilarse que un Estatuto de Autonomía es una Constitución Autonómica y sería plausible considerar indistintamente una nomenclatura y otra. Con esa sentencia el Tribunal Constitucional se erigía en un Cuarto Poder, elegido principalment por la mayoría políitica. 

La cerrazón a tratar el tema de los desequilibrios fiscales y estudiar los  instrumentos de corrección que fuera el pacto fiscal, propuesto por el entonces presidente de la Generalitat Artur Mas, para Catalunya, o el régimen especial para Baleares, o las mejoras de financiación para la Comunidad de Madrid o la Comunidad Valenciana, no hacen sino poner al descubierto la incomprensión de la administración central del principio autonómico. Porque el tema de financiación debería resolverse desde la asunción plena de responsabilidades por parte de cada Comunidad Autónoma y la fórmula establecida, no puede ser la permanente negociación de periodo en periodo, sino que tiene que determinarse un modelo estable, a mi modo de ver, un cierto federalismo fiscal. Cada comunidad debe de asumir sus ingresos y sus gastos, y negociar cómo equilibrar su presupuesto o qué hacer con su superávit, sin que el Estado Central acuda permanentemente en su auxilio.

Durante decenios, el crecimiento de las regiones locomotoras económicas de España se ha visto mermado por tener que transferir una parte importante de sus recursos al Estado central, resultando déficits financieros insostenibles, de más de más del ocho por ciento para el caso de Catalunya, del seis para la Comunitat Valenciana y en términos similares para Madrid, y escandalosamente del orden de 12 por ciento en la Comunidad de les Illes Balears. Porcentajes en todo caso muy superiores al cuatro por ciento que se aplica en Alemania, país de grandes desequilibrios regionales que podrían servirnos de modelo en cuanto a su estructura federal.

A la vista de estos cuarenta años, cabe afirmar que el proyecto regional inicial se desvirtuó porque el proceso autonómico, impulsado desde las regiones que históricamente reclamaban el autogobierno, fue generalizado a macha martillo en nuevas autonomías que tuvieron que improvisar reivindicaciones históricas y contenidos que le eran ajenos.

Catalunya y Euskadi, regiones con partidos nacionalistas consolidados entonces y ahora, y Galicia, como otras Comunidades que tuvieron la mayor parte de sus historia un régimen foral propio, siguen teniendo una visión de la autonomía distinta a la de otras regiones que compartieron unidad con el reino de Castilla. Andalucía, singularmente, sin haber tenido régimen foral tiene características identitarias propias y así se reconocieron tras el referendum del 28 de feberero de 1980.

Ante esas realidades diferenciales, la respuesta del Estado tiene que ser proveer un cauce institucional capaz de colmar las aspiraciones de unos y otros, y reformular la unidad nacional española de forma plenamente compatible con el reconocimiento del Estado plurinacional y, administrativamente, con el Estado Federal.

 

Xavier Cassanyes,

 

Escritor político. Columnista de Última Hora, Autor del libro: “La España que Sí puede ser”, (2015) Ed. Síntesis. Madrid

Utilitzem cookies pròpies i de tercers per millorar l'experiència de navegació.
En continuar amb la navegació entenem que acceptes la nostra política de cookies.