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LA CONSTITUCIÓN INACABADA - LA OCASIÓN PERDIDA

XAVIER CASSANYES

 

 

(Extracto, “La España que Sí puede Ser”, Ed. Síntesis, 2015, Madrid Cap. 1, pp. 47-54)

 

Abstract

 

La Constitución proveyó un modelo territorial que en sí mismo estaba abierto y en proceso de construcción. Se establecía el mecanismo legal por el que las provincias se agruparan, o por sí mismas, se constituyeran en Comunidades Autónomas, por iniciativa de las Diputaciones Provinciales, y la forma cómo se trasferirían las competencias del Estado Central a los nuevos entes autonómicos, hasta un nivel competencial que se fijaba en los artículos 148 y 149. No se trataba de un modelo federal, por cuanto la mayoría de las competencias se compartían entre Estado y Autonomía y, de rebote, se institucionalizaba la permanente discordia de criterios interpretativos, fuentes de conflictos, ni obviamente se trataba de un proyecto de estado unitario descentralizado. A camino entre lo uno y lo otro, el texto constitucional nacía con la exigencia de ser completado con un añadido o una reforma a medio plazo, cuando los nuevos entes autonómico hubieran asumido un panel similar de competencias y experiencias de gobierno regional. Para muchos, la Constitución fue la que pudo ser en aquella tesitura a la espera de una futura reforma, que habría de hacerse en algún momento, en sentido federal.

 

La Constitución inacabada - La ocasión perdida

 

Desde finales de octubre de 1976, tras la aprobación de la Ley para la Reforma Política, Alfonso Osorio con Manuel Ortínez habían esbozado un plan para el reconocimiento de la Generalitat tres o cuatro meses antes de las elecciones, por conseguir el reconocimiento de la Generalitat como un gran gesto del Gobierno, lo que hubiera supuesto situar al Gobierno a la cabeza del arranque de  los  proceso autonómicos y no ir a remolque de ellos. (Historia de la Transición, publicación de Diario16, Madrid.  (1983-1984) ,nº  32  pág.484)

La idea de Tarradellas era ser el interlocutor, desde la Generalitat, del catalanismo y atemperar a unos y otros en pos de un programa de unidad asumido por todos. Quiere ser el intermediario, el protagonista. Piensa que su autoridad modere las posturas, que su institución salvará el enfrentamiento entre Cataluña y el resto de España…Ofrece un camino: después del referéndum, intercambiar programas. Exponer los puntos de vistas de España sobre Cataluña y exponer él su idea de lo catalán en el marco de lo español y alcanzar el entendimiento en el punto medio. Joaquín Bardavío, haciendo referencia al libro de Alfonso Osorio “Trayectoria política de un ministro de la Corona”, cuenta que Tarradellas aseguraba que pactaría con los diversos grupos catalanes y que estaba seguro de imponer su autoridad; él mismo se encargaría de la concordia y la armonía. Que no era federalista ni imperialista (alusión al pancatalanismo y al concepto político de Països Catalans)) y que se consideraba un español más para colaborar a la democratización de España. Y que pidió la derogación del decreto de 1938, por el que se abolía la Generalitat y exigía el restableciendo del Estatuto de 1932..

 

Cuatro meses antes de las Elecciones, febrero a marzo de 1977, Alfonso Osorio insistía a Suárez para que se reconociera la Generalitat. Desde la institución, el presidente Tarradellas en la línea que había manifestado, de estrecha colaboración con el Gobierno, actuaría de moderador de la política catalana. El informe elaborado por Cassinello trasladaban una idea clara del talante personal de Tarradellas y de su fiabilidad, en cuanto a la voluntad para hacer honor a los compromisos que estaría dispuesto a asumir.

El momento hubiera sido idóneo, aun conociéndose que el President no contaba con el favor unánime del catalanismo, si Suárez hubiera dado ese paso adelante y reconocer la Generalitat, en los primeros meses de 1977, el  Gobierno se hubiera puesto varios pasos por delante de los partidos de la Oposición Democrática, que el 3 de febrero de 1977 establecían un acuerdo-compromiso sobre las “nacionalidades y regiones”. Compromiso que se intentaría negociar con Suárez, pretendiendo que se restablecieran los estatutos de Cataluña, Euskadi y Galicia como medios para garantizar el proceso de recuperación plena de las autonomías. Enfoque, seguramente, erróneo porque la restauración de los estatutos republicanos hubiera supuesto optar por una vía de ruptura institucional, en lugar del emprendido camino de la reforma. Sin embargo, un reconocimiento de la Generalitat, como el que luego se produciría en septiembre de 1977, por la vía del hecho consumado, hubiera obligado a un reposicionamiento de los objetivos políticos. Tanto de la Oposición como de las familias políticas de la posterior UCD, evitando la diáspora autonomista y el estado permanente de tensión y confrontación, entre unas administraciones regionales que asumían competencias y una administración Central, celosa y de vocación centralizadora.

 

En el contexto de tactismos de los partidos políticos catalanes, que actuaban desde la realidad interna del País, la figura de Tarradellas era respetada aunque no todos la veían como un liderazgo más allá de la referencia histórica. El President, por contra, que a diferencia del Lehendari Aguirre no había querido formar gobierno en el exilio para poder actuar sin ataduras según conviniera a la situación, se veía a sí mismo con la misión providencial de aportar una solución política para el acomodo y comprensión mutua entre Catalunya y España. Ciertamente solo tenía el respaldo de Esquerra Republicana, el partido en el que militaba en la República, y de los socialistas de Josep Pallach, Partit Socialista-reagrupament y, más tibio, de los socialistas de Joan Reventós y de la federación socialista del PSOE, y de una decena de partidos y organizaciones de menor implantación. Convergència Democràtica de Catalunya, el partido de Jordi Pujol, le respetaba, pero recelaba de un anciano con más contactos con los socialistas y el mundo de Madrid que con la realidad catalana, con las organizaciones de a pie, la Catalunya real. Al igual que los comunistas del PSUC que, bien implantados en la sociedad, y en el mundo obrero por la fuerza de Comisiones Obreras, recelaba de un president que sonaba a naftalina.

 

Si Suárez hubiera cedido a las insistencias de Osorio, y a la pretensión de Tarradellas de constituirse en un símbolo de unidad catalana, y atemperar las distintas alternativas políticas, hubiera situado en una posición ventajosa a Suárez y a su partido, que  hubiera podido presentarse a las elecciones del 15 de junio, como uno más de los partidos del catalanismo. Probablemente hubiera cambiado el pobre papel de UCD en Catalunya, y el tratamiento constitucional a Catalunya podría haberse articulado de otra forma y, quizás, no se hubieran producido los repetidos desencuentros desde entonces, y el actual proceso soberanista no habría se habría producido y, en todo caso, no habría dado en las actuales proporciones.

Una fase esencial de la transición quedó interrumpida en esos meses, de octubre de 1976 a mayo de 1977, cuando no se siguió el guion que la lógica política imponía: proporcionar una salida política a las demandas de autonomía de Catalunya y Euskadi, las únicas que, en aquel momento tenían asumida la autonomía como objetivo político unido a la conquista de la democracia. Se esperó a las elecciones de junio para la primera entrevista con Tarradellas y, hasta septiembre, para la restauración de la Generalitat cuando el grito autonomista ya se había instalado en el imaginario de la mayoría de las regiones, y la opinión pública española empezaba a considerar que ésa autonomía que se reclamaba en casi todas las provincias, era de la misma naturaleza y pretendía las mismas cotas de autogobierno, que en Catalunya y el País Vasco. Tras las Elecciones del 15 de junio, el Gobierno se dio cuenta que tendría que lidiar y dar respuesta, al menos, a dos niveles de exigencia autonómica: las regiones que habían tenido Estatuto de autonomía en la República, en vigor solo Catalunya, y Euskadi y Galicia, y las demandadas en otras regiones que ahora abrazaban el nuevo credo del autogobierno. El millón de personas que se movilizaron en Barcelona el 11 de septiembre, o los quinientos mil, el 9 de octubre en Valencia, no tenían la misma idea ni convicción de autonomía que en otras manifestaciones regionales. Y, en todo caso, no tenían detrás una historia reivindicativa, ni un pasado político de contenido regionalista de la misma índole.

 

El proceso uniformador

 

En la campaña electoral, todos los partidos cuidaron al detalle su iconografía y los mensajes que pretendían trasladar a un electorado que no había votado nunca en unas elecciones libres. El mensaje comunicativo de cada uno de los partidos o coaliciones electorales, mostraba las carencias o fortalezas de cada candidatura. Mientras unos, el partido comunista, trataba de superar la imagen negativa y destructiva que tenía bajo el franquismo con un mensaje integrador: “queremos la democracia para todos los españoles”; Alianza Popular trataba de atraer a quienes temían un futuro con demasiadas incertidumbres, poniendo en valor al Manuel Fraga de la imagen del aperturismo del Régimen (desde la Ley de prensa, 1966), ofreciendo la seguridad de  un futuro sin sobresaltos: “VOTA Fraga, FRAGA conviene”. Los dos partidos que luego  serían mayoritarios, UCD y PSOE, se presentaron a las elecciones con expectativas distintas. UCD con la pretensión de una mayoría acaparadora que confirmara el liderazgo de Adolfo Suárez; los socialistas de Felipe González con las dudas de no saber su capacidad electoral frente a los socialistas de Tierno Galván (PSP), los partidos socialistas regionalistas y los socialdemócratas.

 

Para UCD se trataba de legitimar en las urnas a Adolfo Suárez y su estrategia política, de cara a la redacción de una constitución que no podía contradecir el camino emprendido: reforma pactada, sin olvidar el hecho de la Monarquía. Su propio nombre, Unión de Centro Democrático, era una llamada a la unión por el equilibrio, un acierto de mensaje principal de Campaña, “Vote Centro”, “La vía segura a la democracia”. Para el PSOE, en otro parámetro, se trataba de convertirse en el partido mayoritario de oposición para constituirse en la alternativa de poder. En su segundo cartel de Campaña, de estética naíf, se veía a Felipe Gonzalez como a uno más, abrazando a un obrero industrial, un paisano, un funcionario con camisa y corbata y una agricultora. Resume César M. Ballesteros en su blog: El PSOE buscaba así un voto muy amplio: desde los obreros hasta agricultores y funcionarios. (http://elblogdecesarmb.blogspot.com.es/2013/06/los-carteles-electorales-de-las.html)

 

A pesar de que el resultado electoral del 15 de junio de 1977 daría el triunfo a UCD, Adolfo Suárez tuvo la evidencia de que estaba ante un país electoralmente dividido. Mientras que en el conjunto de España UCD conseguía el 34,52 por ciento de votos, en Catalunya solo alcanzaba a ser la tercera formación política aunque en Tarragona había conseguido ganar las elecciones, con el 26,8 por ciento de los votos, y el Lleida, quedar en segundo lugar, con el 23,95 por ciento emparejada con Pacte Democràtic con el 24,07 por ciento, la tendencia que se avisaba era que en Catalunya iba a por otro camino electoral. En el conjunto catalán, UCD sería la tercera opción electoral, el 16,68 por ciento de los votos, igualada con los nacionalistas de Pacte Democràtic, la coalición de Convergència de Jordi Pujol (16,66 por ciento), y por debajo de los comunistas del PSUC, que habían logrado el 18,07 por ciento de los votos. En Euskadi los resultados no habían sido mejores. Solo en Álaba habían conseguido una mayoría equiparable a la del resto de España, el 30,2 por ciento de los votos, mientras que en el conjunto de las provincias vascas UCD solo conseguía el 12,5 por ciento de los votos, en tanto que nacionalistas y socialistas, primera y segunda opción política, superaban el 25 por ciento del apoyo electoral. Tras la derrota electoral en Catalunya Adolfo Suárez retomó la idea que le había expuesto Alfonso Osorio meses antes sobre la personalidad de Josep Tarradellas y su disposición a implicarse en el proceso de la Transición.

 

Tras la decepción de la victoria con menos mayoría de la esperada, y el revés de Catalunya, el Presidente Suárez dio luz verde a entrevistarse con Tarradellas en Madrid. La visita se produciría el 27 de junio, doce días después de las Elecciones del 15-J, con las incidencias e incomprensiones conocidas siguiéndose posteriormente el plan de Ortínez y Osorio, que ya habían esbozado en octubre de 1976: restablecimiento de la Generalitat, invitar a Tarradellas a Madrid para entrevistarse con Suárez y con el Rey; su aceptación de la Monarquía y la unidad de España; y nombrar a Josep Tarradellas presidente de la Generalitat negociando con éste las funciones del nuevo órgano, y encauzar un nuevo Estatuto.

Hasta mediados de septiembre, cuando en la reunión del Comité ejecutivo de UCD se planteó que Suárez iba a firmar un decreto-Ley por el que se reestablecía provisionalmente la Generalitat (29 de septiembre), la opinión en UCD era de contención, y de limitar la autonomía a algunas regiones en las que resultaba inevitable. Los centralistas se mostraban dispuestos a aceptar la autonomía para Catalunya y el País Vasco como mal menor, pero nadie más. Pero, tras un intenso debate, la opinión acabó decantándose por la generalización del proceso autonómico ya que algunas asambleas de parlamentarios regionales ya se habían constituido en Asamblea de Parlamentarios para que el derecho a la autonomía se extendiera para todas las regiones.

 

 

De marzo a junio de 1977, por la incapacidad del presidente Suárez por ofrecer un plan que diera respuesta positiva a la cuestión autonómica y ante el temor de que se estuviera estudiando una mera descentralización administrativa, partidos a la izquierda del PSOE, muchos de ellos quedaron barridos tras las elecciones, impulsaron campañas que tenían en el derecho a la autonomía como una de sus puntales reivindicativos. En Baleares se impulsó el Pacto Autonómico, firmado por todos los partidos que se presentaban a las elecciones del 15-J, menos Alianza Popular, con el propósito que ésta fuera un objetivo político en la legislatura constituyente. Tras las elecciones, la constitución de las asambleas de parlamentarios regionales forzaría la generalización de la autonomía como propósito, y a partir de enero de 1978, con Clavero Arévalo como Ministro de las Regiones, se reconocerían las asambleas de parlamentarios como preautonómicas, promoviendo el nuevo modelo territorial. 

 

Tal disparidad sobre qué se entendía por autonomía y hacia dónde se quería ir, daría como resultado una Constitución de circunstancias, que comenzaría a fraguarse en la primavera de 1977, cuando Suárez creía poder encauzar a su manera la cuestión catalana, sintiéndose reforzado en su liderazgo desde la legalización del PSOE y de la mayoría de los partidos políticos, en febrero, y del Partido Comunista aquel sábado nueve de abril. Entonces, creyendo en las seguridades que le ofrecía el Presidente de la Diputación de Barcelona Juan Antonio Samaranch, que creía tener buenas perspectivas electorales con el apoyo de alcaldes de la provincia, pensó que podía manejar el asunto de Catalunya de espaldas a los partidos catalanes.

 

No querer aceptar que en Euskadi y en Catalunya había mayor pluralidad política y que, en aquéllas, el bipartidismo no se daba con las mismas formaciones políticas que en el resto de España, tendría como consecuencia resucitar los fantasmas de pasado y de recelos hacia Catalunya en especial ya que en Euskadi la fobia se concentraba en la banda terrorista ETA. Y esa no aceptación, determinaría la sensación de “trágala” que para muchos de los militantes del partido del Gobierno, por descontado de los de Alianza Popular, tuvo el retorno de Tarradellas y el planteameinto de unidad catalana que fue capaz de significar.

 

La Constitución empezaría su andadura en la Ponencia Constitucional, elegida el 1 de agosto, comenzando sus sesiones un mes más tarde, en jornadas cada más largas a medida que se avanzaba en el texto, hasta el 28 de diciembre en que se finalizó el borrador definitivo. La constitución, en el título VIII que se refiere al modelo territorial, salió como pudo y de espaldas a una parte importante de la opinión de expertos y de la clase política, formada por profesionales de diversa procedencia ideológica y social, que eran plenamente conscientes de que España es un estado plurinacional. En su artículo 2, la Constitución reconocía el derecho de las nacionalidades y regiones al autogobierno, por la exigencia de la sociedad catalana y vasca para las que el autogobierno era condición sine qua non  para implicarse con las nuevas instituciones de la democracia y alejar incertidumbres y extremismos que hubiera podido meter a España en episodios rupturistas de inquietas consecuencias. Pero, no habría sido éste el proyecto deseado por las sociedades vasca y catalana que en encuestas se mostraban abiertamente a favor de un Estado federal. Se perdió la ocasión de tener mayores miras y de haber dado verdadera solución a la cuestión regional, evitándose la confrontación en la que estamos inmersos.

 

La Constitución proveyó un modelo territorial que en sí mismo estaba abierto y en proceso de construcción. Se establecía el mecanismo legal por el que las provincias se agruparan, o por sí mismas, se constituyeran en Comunidades Autónomas, por iniciativa de las Diputaciones Provinciales, y la forma cómo se trasferirían las competencias del Estado Central a los nuevos entes autonómicos, hasta un nivel competencial que se fijaba en los artículos 148 y 149. No se trataba de un modelo federal, por cuanto la mayoría de las competencias se compartían entre Estado y Autonomía y, de rebote, se institucionalizaba la permanente discordia de criterios interpretativos, fuentes de conflictos, ni obviamente se trataba de un proyecto de estado unitario descentralizado. A camino entre lo uno y lo otro, el texto constitucional nacía con la exigencia de ser completado con un añadido o una reforma a medio plazo, cuando los nuevos entes autonómico hubieran asumido un panel similar de competencias y experiencias de gobierno regional. Para muchos, la Constitución fue la que pudo ser en aquella tesitura a la espera de una futura reforma, que habría de hacerse en algún momento, en sentido federal.

 

En la génesis del Título VIII, “De la Organización Territorial del Estado” colisionaron dos posiciones políticas hasta cierto punto irreconciliables. Las que creían en las virtudes de una modelo territorial federal, federalizante como mal menor, y las que seguían creyendo en la eficacia del estado unitario y centralista, descentralizado administrativamente a lo sumo, pero sin capacidad legislativa ni ejecutiva. En la dirección de los primeros, los autonomistas impondrían su visión política descentralizadora; en el otro, los que recelaban de una excesiva dispersión del poder político, se aferrarían a un listado exhaustivo de competencias exclusivas del Estado Central y otras de materias transferibles, en las que el Gobierno nacional tendría la última palabra.

 

De modo que mientras se proyectaba un modelo organizativo con Comunidades Autónomas,  como el escalón político entre el Estado y la escala del poder Local, los Ayuntamientos, permanecería constitucionalmente reconocidas, al mismo nivel que unos y otros, la Provincias y las Diputaciones que gozarían de autonomía de gestión de sus respectivos intereses, constituyéndose en la práctica en contrapoderes de las Comunidades Autónomas. El diseño autonómico fue en sí mismo, no hay duda, un avance cualitativo en el empeño por arribar a un modelo territorial que reconociera la diversidad de España dando, así, una oportunidad para su integración territorial, duramente convulsionada en los últimos dos siglos. Pero, también, es la historia de un fiasco por el mismo diseño constitucional o por una clase política que no creía en el proceso que se había pactado en la Constitución. Decía el Constituyente Miquel Roca: en la práctica se ha traducido en superponer al Estado de las autonomías el Estado centralista de siempre manteniéndolo en su integridad. (“El Título VIII, una aportación histórica”. Historia de la Transición, publicación de Diario16, Madrid.  (1983-1984) ,nº  36  pág. 541)  

 

En el mismo artículo sintetizaba algunas de las razones por las que ya en 1983, justo cuando se cerraba el mapa autonómico, era evidente la nula sintonía y voluntad del Estado Central por el proceso autonómico. La política autonómica ha fracasado no por la Constitución, decía Miquel Roca, sino, entre otras, porque 1º se convirtió el derecho a la autonomía en una obligación “si no quiere se la impondremos”; 2º porque en muchos casos esta voluntad autonómica se afirmó más en la filosofía del agravio comparativo que en la formación de la propia identidad colectiva; 3º porque no se respetaron los límites de las comunidades naturales al socaire de intereses más o menos interesados de carácter político; 4º porque se ha regateado la política de traspasos, creando falsas expectativas y a la vez permitiendo mantener la filosofía de tutela asistencial del Estado y, en otras, 5º porque no se ha hecho nada para protagonizar un proceso paralelo de simplificación de niveles superfluos de la administración periférica del Estado, empezando por los Gobiernos Civiles (actuales Delegaciones de Gobierno, desde 1997)   cuya única función es actuar como comisarios políticos

 

Para muchos analistas, para todos, no se puede desligar el desarrollo del proceso autonómico del frustrado intento del Golpe de Estado del 23-F. La LOAPA, Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico que ya anunciara Leopoldo Calvo Sotelo en su discurso de investidura, no hubiera tenido el mismo contendido de freno autonómico sin el violento de aquel día y, muy probablemente, la sombra del golpe ha pesado desde entonces en el ánimo de los políticos al tratar el tema autonómico.

 

Transcurrida la experiencia de cómo se ha funcionado durante estos años, al margen de las ineficiencias y los localismos que se han producido, el saldo no puede ser más que positivo, con el pero de no haber conseguido un modelo estable e integrador. Las causas hay que volver a buscarlas en el origen de los porqués del Estado autonómico: el valor de la autonomía y de las instituciones de autogobierno no significaban lo mismo para unas regiones que para otras. En ese diferente punto de partida, que a pesar del tiempo transcurrido parece no haber cambiado, está la explicación y el camino para retomar el debate sobre el modelo territorial y no caer en los mismos errores de entonces.    

 

 

Cassanyes, Xavier  (Extracto, “La España que Sí puede Ser”, Ed. Síntesis, 2015, Madrid Cap. 1, pp. 47-54)

 

 

 

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